無論從互聯網金融抑或是金融科技視角，非銀行支付機構（即第三方支付企業，“支付機構”）在發展金融科技、提高金融服務效率和促進普惠金融方面均發揮了重要創新作用。而由支付業務許可證承載的互聯網支付應用，作為連接互聯網平臺流量和產品變現的“最后一公里”基礎設施，在平臺經濟領域的發展革新方面同樣具有無可替代的價值。

近日《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（“《支付機構條例》”）與《非銀行支付機構客戶備付金存管辦法》的出臺，除了提升已高速發展逾十年的第三方支付行業監管水平，也可能對支付行業并購邏輯和未來業務運營產生深遠的影響。

一、電商平臺“資金二清”業務與支付業務特許經營

人民銀行《支付結算辦法》第6條規定，“未經中國人民銀行批準的非銀行金融機構和其他單位不得作為中介機構經營支付結算業務”?；ヂ摼W平臺經營者通常奉行輕資產運行，強調僅為平臺用戶和商戶之間提供撮合類信息服務，如果作為中介機構為平臺撮合的交易提供支付結算業務，涉嫌構成無證經營支付業務。

（一）刑事罪名競合

《支付機構條例》第69條明確規定對無證經營支付業務的機構參照《防范和處置非法集資條例》相關規定進行處理，加大對持牌機構為無證經營支付業務的機構提供支付業務渠道行為的處罰力度。當前行政法規與司法解釋對于“非法集資”類犯罪的構成要件往往強調“資金的非法占有意圖”和“對集資對象的利益承諾”，從以往案例看，電商平臺開展“資金二清”業務目的多樣，有的平臺為了占有交易沉淀資金的利息，有的為了平臺訂單信息保密，有的出于擔保交易的需要，因此傳統的非法集資構成要件無法涵蓋所有的“資金二清”業務：

2017年的《最高人民檢察院關于辦理涉互聯網金融犯罪案件有關問題座談會紀要》第18條便提出，“無證網絡支付機構為客戶非法開立支付賬戶，客戶先把資金支付到該支付賬戶，再由無證機構依據訂單信息從支付賬戶平臺將資金結算到收款人銀行賬戶”是非法經營資金支付結算行為的表現形式之一，破壞了支付結算業務許可制度，危害支付市場秩序和安全，屬于非法金融業務，情節嚴重的，應當以非法經營罪追究刑事責任。

2019年《關于辦理非法利用信息網絡、幫助信息網絡犯罪活動等刑事案件適用法律若干問題的解釋》將《刑法修正案（九）》第29條規定的“提供支付結算幫助”犯罪要件予以細化規定，電商平臺在開展資金“二清”業務時，如果為在線經營主體開設的虛擬賬戶被用于實施網絡犯罪，即使被幫助的對象未達到犯罪程度，但是電商平臺累計資金結算金額達到一百萬元以上，也屬于“情節嚴重”，可能構成幫助信息網絡犯罪。

從上述文件內容可以看出，電商平臺違法開展“資金二清”業務，情節嚴重的，可能構成非法經營、幫助信息網絡犯罪或者非法集資相關的多種刑事罪名競合。

但考慮到2019年《關于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》第1條明確規定，“人民法院、人民檢察院、公安機關認定非法集資的‘非法性’，應當以國家金融管理法律法規作為依據”，而具備“法規”位階的《防范和處置非法集資條例（草案）》目前也已經國務院常務會議通過（雖尚未公布），因此未來“資金二清”業務的“非法集資”刑事責任認定標準或會隨著《防范和處置非法集資條例（草案）》的正式落地而發生變化。

（二）電商平臺擔保交易與商業秘密保護的需要

交易擔保與資金二清。美國由于信用環境比較完備，電商平臺大多為商戶提供即時支付服務，作為賣家的商戶收到交易資金后再發貨，如果發生交易糾紛，由商戶按照電商平臺交易規則另行承擔資金償付或者售后保障義務。與美國等其他電商發達國家所處的商業信用環境不同，中國第三方支付崛起與電商平臺提供的擔保交易密不可分，電商平臺控制交易資金以擔保交易順利完成有其合理性。

商業秘密保護與資金二清。監管要求支付信息完整透傳，因此互聯網平臺特約商戶的交易信息會通過支付機構和清算機構發送給用戶資金側支付機構。根據《條碼支付業務規范（試行）》（“296號文”）以及《銀行卡收單業務管理辦法》的規定，為準確標識交易信息并完整發送，確保交易信息的完整性、真實性和可追溯性，商戶收單側支付機構需要上送的交易信息包括：特約商戶名稱、類別和代碼，在線交易訂單號和網絡平臺名稱，受理終端（網絡支付接口）類型和代碼，交易時間和地點（網絡特約商戶的網絡地址），交易金額，交易類型和渠道，交易發起方式等等。目前用戶資金側支付機構的實際控制人往往有著廣泛的互聯網生態環境和眾多商業活動主體，互聯網平臺基于商業秘密保護的需要和同業競爭的擔憂，對于使用合規支付結算渠道存在一定的顧慮。

目前電商平臺業務需要與資金“二清”風險整治之間的矛盾已受到普遍關注，社會各界也以多種形式建議對電商平臺歸集和劃撥交易資金予以區別對待并有針對性地開展監管?！吨Ц稒C構條例》第2條規定，支付賬戶僅限于為個人（個體工商戶）開立，而目前市場上常見的電商平臺“資金二清”解決方案，恰恰是通過為商戶開立支付賬戶并凍結支付賬戶中的交易款項的方式，實現擔保交易的目的。如果《支付機構條例》禁止支付機構為法人機構類商戶開立支付賬戶，則交易資金只能進入商戶的銀行結算賬戶，但是由于商戶結算賬戶的開戶銀行數量眾多，商戶、電商平臺與開戶行之間難以事先達成交易資金凍結約定，擔保交易和自動分賬相關的業務需求將難以滿足。盡管市場上同樣存在銀行監管賬戶類電商平臺“資金二清”解決方案，我們認為如果該監管賬戶開立在電商平臺名下，則無論其是以內部過渡戶或者是監管賬戶作為解釋，均無法起到交易資金與平臺自有資金進行隔離的法律效果，仍然有可能構成電商平臺歸集商戶交易資金的行為。

值得注意的是，雖然與《非金融機構支付服務管理辦法》（“2號令”）相比，《支付機構條例》將《電子商務法》作為上位法之一進行了引述，而《電子商務法》第46條關于“電子商務平臺經營者可以按照平臺服務協議和交易規則，為經營者之間的電子商務提供倉儲、物流、支付結算、交收等服務”的規定看似認可了電子商務平臺經營者開展支付結算業務的資質；但與此相對的，《支付機構管理條例》第25條對支付機構業務專營性的強調，也意味著電商平臺兼業取得支付業務許可證仍存在監管障礙，我們認為目前電子商務平臺仍然需要遵循《電子商務法》第53條至57條規定，應當引入電子支付服務提供者為電子商務提供支付結算服務。

二、支付業務類型選擇與目標支付機構選擇

（一）支付業務類型與業務場景需求

隨著市場用戶端錢包類支付產品選擇逐漸集中，越來越多的互聯網平臺出于對自有業務板塊數字資產的重視，開始將目光移至收單側支付服務自營，促使支付機構股權交易活躍。長遠來看，互聯網平臺將支付機構納入集團統一運營，通過平臺資源推動會員錢包業務，可逐漸提高用戶資金側支付產品的市場占有率。從平臺綜合服務的視角觀察，通過在用戶端對支付賬戶和平臺會員賬戶進行整合，可以進一步打通平臺內產品服務體驗（例如由合作金融機構提供的消費貸款、基金銷售、商戶應收賬款保理等金融產品），進一步提高平臺流量粘性、擴大平臺收入，形成正回饋機制。

具體而言，目前互聯網平臺收購目標支付機構主要需求分為六大類：

客戶信息挖掘與保護。為保護平臺上交易信息相關的數據資產，豐富客戶信息維度并滿足未來數據資產利用的需要，也是互聯網平臺收購支付機構的考量之一?！吨Ц稒C構條例》第34條規定在用戶明示同意且確保依法合規的前提下，允許支付機構與其關聯公司共享用戶信息，為互聯網平臺與收購后的支付機構之間共享用戶信息開展聯合風控、使用標簽類信息通過間接用戶畫像開展精準營銷等提供了法規依據；

互聯網平臺發行預付卡，用于平臺上不特定商戶的儲值消費。隨著移動支付逐漸普及，特別是多用途預付卡的發票管理進一步加強，多用途預付卡在單用途預付卡與互聯網支付中夾縫生存，業務呈現萎縮趨勢。近年來，支付業務許可證注銷與業務類型合并主要發生在預付卡領域。盡管如此，由于預付卡具備復購率高、余額沉沒等特征，且滿足商戶會員經營和用戶禮品贈送等市場需求，因此對標準化產品較高的垂直電商平臺、OTA商旅平臺、員工福利管理平臺以及移動程序應用商店（APP Store）仍然有著強烈的吸引力；

為境內居民提供跨境支付服務。為跨境電子商務提供跨境人民幣與外匯支付的境外支付機構，受限于不得在中國境內開展支付業務的限制，因此需要在中國境內以商業存在形式運營支付機構，形成境外支付機構與境內支付機構合作共享用戶資源，也有利于打造統一品牌與無縫切換的用戶體驗。根據人民銀行與外匯管理局相關規定，從事跨境支付業務的支付機構需要持有互聯網支付業務資質；

提供用戶錢包與商戶收單服務。為互聯網平臺在線交易中的平臺入駐商戶提供收單側支付服務、為平臺用戶提供錢包服務，并在此基礎上疊加金融產品銷售支付業務。該類業務屬于典型的互聯網支付業務，因此對應2號令下的互聯網支付業務資質；

為互聯網平臺的O2O交易提供線下掃碼收付服務。296號文針對線上/線下和賬戶側/收單側分別提出資質要求，明確為實體特約商戶和網絡特約商戶提供條碼支付收單服務的，應當分別取得銀行卡收單業務許可和網絡支付業務許可。因此支付機構為互聯網平臺O2O交易提供線下條碼支付服務，目標支付機構需要同時持有互聯網支付業務與收單業務資質，同時還需要考慮收單業務資質的適用業務地域范圍限制；

拓展智能設備的近場支付或者現金圈存功能。對于就支付效率有較高要求的線下公共交通出行、車輛智能繳費等業務場景而言，提供以NFC技術為代表的近場支付業務需要具備移動電話支付業務資質。業內一度猜測，未來數字貨幣具備的雙離線技術與近場支付特點較為相似，因此同樣需要支付機構的移動電話支付業務資質予以支持。

盡管存在多樣化的業務需求，從市場實踐來看，目前互聯網支付業務資質仍是最受歡迎的支付業務類型，而對于線下業務場景布局的互聯網平臺而言，收單業務資質作為開展線下掃碼支付業務的基礎資質同樣不可或缺。但是即使不考慮收購價格，市場上同時具備互聯網支付與全國性銀行卡收單業務資質的可售目標支付機構極為少見，在此基礎上再進一步疊加預付卡發行與受理業務資質的更是屈指可數。

（二）目標支付機構的選擇范圍與估值判斷

本次《支付機構條例》一大亮點在于對支付業務類型予以重新劃分。在制定支付業務類型的劃分標準時，不再局限于支付服務的介質形態，而是基于支付機構在不同業務類型下對資金以及信息的觸及與控制能力，形成了“儲值賬戶運營”與“支付交易處理”的兩大業務類型，同時將非支付核心業務從業機構定位為“支付信息服務機構”并通過支付清算協會實施自律監管。這在一定程度上解決了因技術及產品革新對支付手段、介質以及模式等因素的影響而導致的劃分標準穩定性問題，也對后續支付機構收/并購交易下目標支付機構的選擇有著重要的參考意義。

表一：《支付機構條例》出臺后的支付業務類型及其代表模式

根據上述業務類型劃分，如果無需使用儲值賬戶提供支付賬戶服務或者預付價值服務，則可以選擇支付交易處理類支付機構，由于不存在長期資金沉淀問題，因此面臨的監管壓力較輕。具體到前述五大類業務類型中，由于跨境支付、為在線交易商戶提供收單側支付服務、O2O線下掃碼交易、移動電話支付均可以借助銀行結算賬戶完成支付結算，未來持有支付交易處理類業務資質的支付機構實際也可以滿足絕大部分互聯網平臺的業務需求。但考慮到中國支付市場普遍存在的用戶側服務免費或者低費率模式，支付機構需承擔或者補貼用戶與銀行之間交易處理費用（例如銀行卡用戶快捷支付、提款、轉賬等手續費用），從減少業務成本的角度出發，儲值賬戶業務可以減少與用戶銀行結算賬戶和清算機構之間的交互次數、實質性降低支付機構的業務成本。

與此同時，考慮到《支付機構條例》未再提及5年續展，而是突出綜合評價和分類評級管理手段，使得預付卡類支付機構生存壓力在一定程度上減輕。由于目前預付卡機構在存量支付機構中數量占比最高，如果在滿足相應準入條件的基礎上（例如增資至1億元人民幣），是否可以自動更新為儲值賬戶運營類支付機構，取得與原互聯網支付機構同等的業務資質，仍然需要未來監管規定予以進一步明確。因此，短期內雖然可選擇的目標支付機構相對增加，但是由于《支付機構條例》并未對存量支付機構的業務類型更新和業務地域限制做出細化規定，預付卡機構與銀行卡收單機構可能在交易估值上會出現分歧。

三、支付機構變更事項監管審批與收購程序

盡管2號令在規章名稱中將支付機構命名為“非金融機構”，但是自2015年《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》（“43號文”）開始，支付機構定位已經明確為非銀行金融機構，相應的監管機制也逐漸向非銀行金融機構靠攏。從《支付機構條例》的內容來看，“一參一控”以及支付業務許可證變更審批等監管規定，與《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》有一定的相似性。

（一）提升立法位階，全面對接行政許可

《人民銀行法》第4條第（九）項明確“人民銀行維護支付、清算系統的正常運行”，因此當前人民銀行核準支付業務許可證符合行政許可設立事項的立法要求。但由于2號令屬于規章，而《行政處罰法》第13條規定，“尚未制定法律、行政法規的，國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰”，其中并不包括“吊銷業務資質”。因此在以往監管實踐中，人民銀行主要通過“注銷”或者“續展不予批準”的方式對重大違規支付機構實施市場禁入管理。

雖然《支付機構條例》起草說明中未明確其效力層級，但是從《支付機構條例》以“條例”為名、設置超過3萬元以上的處罰金額等條款內容來看，《支付機構條例》應當屬于行政法規。

由于《支付機構條例》作為行政法規，其對于支付機構違規行為的處罰措施與金額將突破2號令現有的規定限制，處罰金額與處罰措施的震懾力度都會大幅增加，因此對投資者而言，從擔保交易安全的角度，需考慮通過提高交易尾款占比等方式對就目標支付機構的業務盡調中發現的違規風險事宜設置對沖保障機制。此外，由于《支付機構條例》明確設置了“吊銷”業務許可證的處罰機制，如果存在《支付機構條例》第60條、第66條至69條規定如下情形，則即使目標支付機構剛剛通過續展，仍然存在吊銷業務許可證的可能性，項目收購風險將增大。

累計虧損超過其注冊資本的50%；

未開展全部或者部分支付業務或者連續停止支付業務2年以上；

因風險隱患嚴重，連續2個年度分類評級結果為最低等級（E）；

存在對支付服務市場穩定運行具有較大不利影響的情形；

非銀行支付機構未按規定履行反洗錢和反恐怖融資義務的，情節嚴重；

非銀行支付機構開立的被用于出租、出借、出售和其他非法活動的支付賬戶超過一定數量、影響支付服務市場秩序的，情節嚴重或者對支付服務市場穩定運行產生重大影響的；

以欺騙、虛假注資、循環注資或者利用委托資金、債務資金等非自有資金出資等不正當手段申請設立非銀行支付機構且已獲批準的；

非銀行支付機構為擅自從事或者變相從事支付業務的機構和個人提供支付業務渠道的，逾期不改正的。

值得注意的是，由于2號令效力層級屬于規章，因此支付機構與銀行或者其他支付機構之間開展違規交易，并不會必然產生合同無效的民事法律后果；又因為2號令自身罰款金額的限制，導致支付機構以往違規展業的懲罰成本較小，需要整合《反洗錢法》賦予的監管資源，支付領域的監管嚴肅性受到挑戰?！吨Ц稒C構條例》作為行政法規包含大量的強制性規定，如第37條關于備付金管理的規定、第40條關于清算機構的規定等，因此如支付機構與交易對手方簽訂的業務合同違反《支付機構條例》的規定，除需承擔違規措施更為嚴厲的處罰外，還可能面臨合同無效的民事法律后果。

（二）對支付機構變更事項審批做出明確規定

《支付機構條例》按照持股比例、控股權以及受益權的不同將投資人劃分為“非主要股東”、“主要股東”、“控股股東”、“實際控制人”以及“最終受益人”五個類別，并且明確“變更公司股權結構、實際控制人和最終受益權人”需要按規定報人民銀行及分支機構批準，因此上述五類投資人變更均需要取得監管批準。

2號令僅規定變更主要出資人需要事前監管審批，并且2號令實施細則中對于主要出資人的定義限定于直接持股股東（直接或者累計持股10%以上的股東以及控股股東），對于變更間接持股股東（受益人）未做任何規定?！吨Ц稒C構條例》第23條明確股權結構變化需要事前批準，因此任何持股比例的股東及其持股比例發生變化，均需要履行審批手續。但是《支付機構條例》第45條規定，對主要股東和控股股東進行審查，未提及對非主要股東進行審查。

2012年人民銀行支付管理部門頒布銀支付[2012]305號文，明確“持股5%以上股權的出資人或實際控制人發生變更，直接或間接股權或協議安排中涉及外資，均應事先報送人民銀行按照準入審批流程批準”。該規定雖然將變更事項審批范圍從主要出資人變更擴大至持股5%以上的出資人和實際控制人變更，以及任何持股比例的外資入股，但是對于不涉及控制權轉移的受益權轉讓（即間接股東變化）仍然未做出相應的規定。

2019年人民銀行頒布銀辦發[2019]143號文，要求受益人變更應當事先報人民銀行批準，其中受益人具體指可能導致支付機構利益轉移并間接持有其10%以上收益權的主體?！吨Ц稒C構條例》第11條明確“最終受益人”是相對于支付機構主要股東或者控股東而言，并且對最終受益人變更提出審批要求，無需公示最終受益人的名單和財務情況。但是對于“最終受益人”是否等同于[2019]143號文項下的“受益人”概念，是否涵蓋向上各層股東，結論尚不清晰。

與《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》針對持股5%以上主要股東設置5年股權禁售期相比，《支付機構條例》參照[2019]143號文規定，僅就控股股東與實際控制人提出了3年禁售期要求。

（三）協議控制（VIE）

2012年銀支付[2012]305號文規定，“直接或者直接或間接股權或協議安排中涉及外資，應當提交人民銀行審查批準”。根據相關企業上市招股說明書的披露內容，此前支付機構在接受境外投資時，采取協議控制安排主要有如下解釋：

2號令第9條規定“外商投資支付機構的業務范圍、境外出資人的資格條件和出資比例等，由中國人民銀行另行規定，報國務院批準?！敝袊嗣胥y行公告[2018]第7號頒布之前，外資入股支付機構缺乏“另行規定”，因此采用協議控制安排不違反2號令；

支付機構從事互聯網支付業務，需要為客戶提供電子對賬和支付信息轉接處理等信息服務，屬于增值電信業務范圍并需要持有ICP證。由于中國對外商投資增資電信業務有所限制，所以采用協議控制安排有其必要性；或者支付機構上層股東從事增值電信業務而持有ICP證，需要在股東層面采用協議控制安排；

互聯網平臺收購資金來源于境外投資人，互聯網平臺自身股權結構采取協議控制安排，因此需要通過協議安排將支付機構權益轉移；

2號令規定主要出資人應當連續2年盈利并且擁有連續2年以上信息服務經驗。從稅收籌劃和投資管理需要，境外投資者一般是持股平臺，并無經營業務，難以滿足主要出資人的條件，因此協議安排可以在維持原主要出資人不變的前提下滿足引入外資的目的。

《支付機構條例》取消了主要股東“2年以上信息處理支持服務經驗”和“連續兩年盈利”具體要求，替換為“應當具有充足的資本實力、較好發展前景的主營業務、穩定的盈利來源以及可持續發展能力”作為準入審查標準，有助于樹立實質重于形式的監管原則。同時，《支付機構條例》重申“支付機構股權清晰”、“不得存在特定目的載體規避監管”等監管要求，協議控制安排在監管審批方面將面臨更大的挑戰。此外，《支付機構條例》未來頒布后，外商投資支付機構是否仍然應當執行銀支付[2012]305號文規定，亦有待進一步明確。

（四）經營者集中反壟斷申報

雖然《支付機構條例》第55條至57條有關支付機構的市場支配地位的相關規定并非針對支付機構股權交易，但是隨著各級監管部門對平臺經濟領域的反壟斷重視，經營者集中申報需要在每個交易中給予充分的重視。目前絕大部分支付機構在全國電子支付市場份額不足十分之一，根據《支付機構條例》第56條第2款規定，此類目標支付機構不會被提請審查是否構成市場支配地位，但是仍然無法排除經營者集中申報的可能。

在以往支付機構控制權交易中，考慮到人民銀行審查批準時間長達數年，交易主體認知相互之間不處于同一相關市場，業務沒有橫向或者縱向交集，因此常常忽略經營者集中申報。但是在2020年初公布的《<反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》中，現行《反壟斷法》中五十萬元的罰款上限已經被修訂為上一年度銷售額百分之十，大大提高了罰款的威懾力，因此經營者集中反壟斷申報義務應當嚴格依法履行；

根據《反壟斷法》規定，一項并購交易中各方如果達到了《國務院關于經營者集中申報標準的規定》中所規定的營業額標準，同時交易導致控制權變更，則需要進行經營者集中反壟斷申報。在支付機構控制權交易中，收購方與目標支付機構屬于參與集中的經營者，需要對其營業額進行計算，如果兩者上一會計年度在中國境內的營業額合計超過20億元人民幣（或者在全球范圍內的營業額合計超過100億元人民幣），并且兩者在上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣，則應當啟動經營者集中申報?！斗磯艛喾ā愤M一步規定，審查期間經營者不得實施集中；

根據《經營者集中審查暫行規定》第11條，取得控制權的經營者是申報義務人。由于收購者與目標支付機構的業務通常沒有橫向或縱向交集，相互之間不在同一相關市場、也不存在上下游關系，與交易相關市場份額占比也遠小于25%，根據《關于經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》第2條規定，符合簡易案件審查的申請條件。申報材料主要包括申報書、參與集中的經營者上一財務年度財務數據、相關交易協議以及其他反壟斷管理部門要求提交的其他文件資料。

考慮到反壟斷審查對目標支付機構并購交易穩定性的影響，對于可能觸發反壟斷審查或相關監管措施的并購交易而言，建議實際控制人變更審批和經營者集中申報兩者并行提交，同時約定以人民銀行批準和取得市場監督管理總局無條件批準經營者集中的決定（以兩者中較晚達到者）為交割前提條件之一，并將任何一個審批失?。ㄒ詢烧咧休^早達到者）作為無償終止交易的條件之一。但從以往案例看，適用簡易程序的經營者集中反壟斷審查用時普遍短于人民銀行實際控制人變更事項審查批準。

四、現有支付業務運營模式挑戰與影響

（一）跨境支付通過境內清算機構轉接

《支付機構條例》第40條明確支付機構之間、支付機構與商業銀行以及商業銀行之間發起的跨機構支付業務，應通過具有相應合法資質的清算機構處理，并且要求支付機構為跨境交易提供支付服務的也需遵守《支付機構條例》。但是在市場實踐中，通常由境外支付機構與境內支付機構合作開展跨境支付，該情形下境外支付機構是否應當接入境內清算機構仍然存在疑義。

由于《支付機構條例》第2條中將支付機構明確定義為境內持牌機構，而且第6條將《支付機構條例》對跨境交易的適用范圍限定為“非銀行機構為境內居民提供支付服務”，因此從條款表述無法得出“境外支付機構應當接入境內清算機構”的肯定結論；

針對為境內賣家提供出口收匯跨境支付服務時，收款人即境內賣家為中國境內居民，基于屬人保護原則的國際慣例，將《支付機構條例》擴大適用至境外支付機構有其合理性和必要性。此外，在出口收匯場景下，境外支付機構的手續費用往往由收款人即境內出口賣家承擔，因此對于接入境內清算機構有一定的積極性；針對為境內買家提供進口付匯跨境支付服務時，境外支付機構負責將交易資金下發至境外賣家，并不觸達境內買家，境外支付機構手續費用也通常由收款人即境外賣家承擔，境外支付機構接入境內清算機構的配合積極性可能難以調動。

類似情況在跨境電商管理領域也同樣存在。例如，《電子商務法》起草小組編著的《電子商務法條文釋義》[1]以及市場監管總局法規司司長于《中國市場監管報》公開的撰文均明確提出,“境外電子商務經營者面向境內消費者從事相關電子商務活動,屬于我國境內電子商務活動,須全面適用《電子商務法》”。因此參照該等解釋原理，在進口付匯跨境支付場景下，由于收款人為境外賣家，也沒有必要適用屬人保護原則對《支付機構條例》做擴大適用。

我們認為，從資金安全角度，進口付匯場景下境外收款人的資金安全由境外支付機構負責并遵循境外監管規定；從確保支付信息安全、透明的監管角度，跨境外匯支付業務執行國際收支還原申報管理要求，跨境人民幣支付執行RCPMIS系統還原報送收付信息的要求，人民幣跨境支付系統（CIPS）承擔跨境人民幣資金結算功能，現有制度安排可以滿足前述監管目標，因此境外支付機構是否有必要接入境內清算機構，以及跨機構間的無因國際匯款業務是否適用，仍然需要進一步明確。

（二）取消企業支付賬戶

《支付機構條例》起草說明中并未對取消企業支付賬戶予以解釋，但在市場實踐中，企業支付賬戶因缺乏對等于銀行賬戶的開戶審查標準，其開立手續較企業銀行賬戶更為簡便，不符合公平競爭原則。此外，由于部分支付機構疏于開戶審查，僅憑復印件資料為企業開立支付賬戶，存在部分非法分子借此冒名開立、使用支付賬戶的道德風險問題。同時，支付機構代付業務依賴于企業支付賬戶，取消企業支付賬戶也會使得代付業務失去賬戶功能支持，對于中小支付機構的業務場景和手續費收入均有一定的影響。

表二：企業銀行賬戶與企業支付賬戶開戶條件比較

對比之下，個人支付賬戶在開立審查要求上與個人銀行賬戶相比并無明顯優勢，但依托于豐富的個人身份鑒權與核驗途徑，個人開戶意愿核驗執行效果較好。

表三：個人銀行賬戶與個人支付賬戶比較

（三）支付機構不得從事授信業務

1.為商戶提供資金結算墊資服務

商戶T+0結算已成為支付機構爭搶特約商戶的一個賣點。所謂T+0結算，即當日結算，收單機構在收到清算資金之前將交易資金先行結算給商戶并收取相應的費用。傳統的T+0資金結算業務一般針對正向交易墊資，即以發生真實的收單交易為前提，清算機構自行決定授信額度并提供墊資款項，因此該類資金結算業務風險可控。根據《中國人民銀行關于加強支付結算管理防范電信網絡新型違法犯罪有關事項的通知》規定，監管并未絕對禁止T+0資金結算業務，僅要求支付機構不得為入網不滿90日或者入網后連續正常交易不滿30日的特約商戶提供T+0資金結算服務。

但值得注意的是，近年來，不乏部分支付機構利用銀行日間授信，以墊資方式為尚未發生交易或者虛假交易的商戶提供融資，甚至挪用墊資款，產生嚴重的期限錯配，導致網絡借款的金融風險向支付領域蔓延。而監管部門也已公開指出，“T+0資金結算改變了傳統次日結算的做法，資金來源主要是支付機構的自有資金，或者是合作銀行的資金，其中銀行日間授信最為普遍，但是無論采用哪種資金形式，都容易被垢病為支付機構變相為特約商戶提供信貸服務?！?/p>

表四：銀行日間授信與墊資代付業務

我們理解，基于真實交易背景的T+0結算墊資有其合理性，業務風險較低，與授信風險有一定的距離。但是支付機構利用銀行授信額度為無交易背景或者虛假交易背景的商戶提供墊資服務，不對商戶還款來源進行審核，實質屬于從事變相授信業務，與監管要求違背，應當予以禁止。

2.依托支付賬戶開展授信支付業務

目前市場上支付機構與金融機構合作，依托支付賬戶開展線上消費貸款業務，并且將該類服務以系統接口的方式放置于交易平臺的收銀臺頁面，模擬為一種支付結算方式供消費者結賬時選擇使用。以支付機構與商業銀行合作開展的互聯網銀行貸款為例，用戶在商業銀行以非面對面方式開立II類戶，該II類戶與個人支付賬戶綁定并開通快捷支付，用戶可以在線上和線下通過掃碼完成支付，商業銀行同步以受托支付的方式向用戶完成貸款金額的發放。除了免息期和合并賬單以外，該類業務在用戶體驗上也與虛擬信用卡并無實質區別。

表五：支付機構授信支付產品流程圖

授信支付在電商平臺在線與O2O交易中發揮著重要的作用。例如電商平臺在開展“雙11”營銷日或者熱銷商品預售搶單活動中，支付接口難以滿足峰值訂單結算的要求，而且大量“黃?！被蛘摺把蛎h”通過Bot機器人刷單支付嚴重影響用戶體驗。用戶通過開通授信支付預先完成授信額度審核，收銀臺結賬選擇授信支付類產品可以將C2B轉為B2B的資金結算，而且可以進一步疊加授信機構與商戶之間訂單延時結算功能，提高用戶付款效率。此外，依托支付賬戶開展授信業務有助于合作銀行監控消費貸款資金的真實用途，提高信貸風險管控能力，有其積極的意義。但是，也應當看到授信支付在一定程度上模糊了授信與支付場景，在用戶體驗上刻意追求“分期付款”效果，回避或者淡化貸款業務的授信與簽約程序。在長租公寓、教育分期等線下業務場景中，一旦發生基礎交易糾紛，用戶可能會基于對交易屬性的誤判（將授信與底層消費交易相混淆）以同時履行抗辯為由拒絕支付剩余交易款項（拒絕償還已放款授信），銀行信貸風險容易受到波及。

對于支付機構依托支付賬戶開展的此類線上信用支付方式創新是否落入變相開展授信業務范疇的問題，目前尚有待金融監管部門綜合評估后出臺進一步意見。在此之前，建議支付機構結合專營性監管要求，準確把握業務實質，合理評估業務風險。

（四）支付信息服務與客戶信息保護

1.賬戶信息查詢服務

在支付業務板塊之外，《支付機構條例》首次提出了“支付信息服務”的概念，即“為用戶提供其所持有的一個或者多個銀行賬戶或者支付賬戶的信息查詢服務或者電子支付指令信息轉接服務”。

針對支付信息服務中的賬戶信息查詢服務，我們注意到業內有不同的解讀。有的觀點認為，支付信息服務特指聚合支付技術服務，其依據是《聚合支付安全技術規范（草案稿）》對于聚合支付的定義，“聚合支付是指將多種支付方式或者多個支付渠道進行技術整合，為商戶提供一點接入和對賬的技術服務”，其中聚合支付服務所包含的集中對賬服務與支付信息服務所包含的賬戶信息查詢服務所對應。另一種觀點認為，賬戶信息查詢服務指“服務用戶管理和查詢信用卡賬單的平臺”，類似于美國Yodlee或者Mint等金融科技企業提供的聚合金融賬戶服務。

表六：美國金融科技企業Mint提供聚合賬戶信息服務

我們傾向于第一種觀點，將支付信息服務中的賬戶信息查詢服務縮限于聚合支付技術服務，由于聚合支付機構統一受理用戶的支付信息并且整合多種支付渠道，因此從便利商戶賬單管理角度，向其提供賬戶信息查詢服務當屬應有之意。但是將其擴大解釋為金融科技企業經行業協會備案后可以向用戶聚合展示各類金融產品的賬戶信息，甚至依賴于賬戶信息查詢平臺與金融機構API接口對接購買金融產品或者服務，在當前仍然缺乏明確的法律和監管依據。

2.客戶信息保護

依據《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》43號文第20條的規定，“支付機構不得向其他機構或個人提供客戶信息，法律法規另有規定，以及經客戶本人逐項確認并授權的除外”。該條款中對于“客戶逐項確認”的監管規定與支付機構通過格式化的隱私政策或者信息授權條款一次性獲取用戶授權的市場實踐存在顯著差異，由于支付機構在支付服務后再次觸達用戶并獲取“逐項確認”的機會極為少見，因此共享客戶信息存在難以逾越的監管障礙。本次《支付機構條例》在“信息收集、使用與處理”方面參照《個人信息保護法（草案）》以及《民法典》項下的個人信息保護框架，以客戶授權作為核心基礎，明確認可了非銀行支付機構與其關聯公司在合規前提下共享客戶信息。